개정 사회복지법에 대한 참의원 부대결의의 의의와 사회관계망(전문직ㆍ단체)에게 요구되는 역할 ①

(통권 195호 2020.10.01.)

개정 사회복지법에 대한 참의원 부대결의의 의의와

사회관계망(전문직・단체)에게 요구되는 역할 ①

('니키 교수의 의료 시평(184)' “문화련 정보” 2020년 10월호(511호) : 10~19쪽)

서론 - 강연에 즈음하여

2020년 6월 5일에 ‘지역공생사회 실현을 위한 사회복지법 등의 일부를 개정하는 법률’이 통과되어 내년 4월부터 시행하게 되었습니다. 본 법의 참의원 부대결의에서는, 개정 사회복지법에서 제도화되는 중층적 지원 체계 ‘사업을 실시하는 데 있어서는, 사회복지사와 정신보건복지사가 활용될 수 있도록 노력할 것'이라고 기재되었습니다. 실제로 지역공생사회 공식문서에 사회복지사와 정신보건복지사 두 개의 국가자격시험이 명시된 것은 처음입니다.

반대로 말하면, 2015년 이후 발표된 후생노동성 또는 정부의 지역공생사회 관련의 다음 4가지 문서에서는 모두 사회복지 자격이나 정신보건복지사에 관한 기재가 전혀 없고 매우 단편적이었습니다. ① 후생노동성 프로젝트 팀 보고 '누구나가 서로 지지하는 지역 구축을 위한 복지 서비스 실현 - 새로운 시대에 대응한 복지 제공 비전 -'(2015년 9월. 이하, '신복지 비전'), ② 각의 결정 '일본 1억 총활약 플랜'(2016년 6월), ③ 지역력 강화 검토회 '최종 보고'(2017년 9월), ④ 지역공생사회 추진 검토회 '최종 보고'(2019년 12월).

이에 본 글에서는, 제가 2015~2020년에 발표한 이러한 4개 문서를 분석한 논문을 기초로, 지금까지 사회복지사・정신보건복지사가 어떻게 자리 매김을 해 왔는지 추적합니다(1-4). 그것에 따라 개정 사회복지법의 참의원 부대결의의 의의가 부각되기 때문입니다. 마지막으로 후생노동성, 사회・원호국은 사회복지사 자격에 대해 ‘냉정한’ 것인가에 대한 제 생각을 말씀드리겠습니다. 또한 지역력강화검토회와 지역공생사회추진검토회는 각각 '중간 보고'도 발표했고, 저는 그러한 분석도 실시하고 있습니다만, 본고에서는 생략하겠습니다(각각 문헌(1) : 84-88쪽, (4) : 118-127쪽).

1. '신복지 비전'의 '새로운 지역포괄지원체계를 담당하는 인재의 육성・확보'의 복안적 평가 (1)

첫 번째의 문서는 후생노동성 프로젝트 팀의 ‘신복지 비전’(2015년 9월)입니다. 이 문서는 매우 잘 만들어져서 지금도 충분히 읽을 만합니다. 이 문서는 3개의 축을 나타내고 있는데, 첫 번째의 축 ‘여러 요구(needs)에 대응하는 새로운 지역포괄지원체계’는 이번 개정 사회복지법에서 제도화된 ‘중층적 지원 체계’의 결실입니다. 저는 '새로운 지역포괄지원체계'를 지역포괄케어시스템 대상의 전 연령대로 확대 또는 고령자를 대상으로 한 지역포괄케어시스템과 생활 빈곤자에 대한 자립지원제도의 통합으로 이해했습니다. 두 번째 축 '서비스를 효과적・효율적으로 제공하기 위한 생산성 향상'은, 후생노동성 문서에서 처음으로 생산성 향상과 효율화를 포괄적이고 학문적으로 정확하게 기술했습니다.

그리고 개혁의 세 번째 축 ‘새로운 지역포괄지원체계를 담당하는 인력의 육성・확보’는, 사실상 향후의 소셜워크(social work), 소셜워커(social worker)¹⁾와 그 교육의 방향에 대해 솔직하게 제기하고 있으므로, 소셜워커와 사회복지계열 대학 교원 필독이라고 할 수 있습니다. ‘사실상'이라고 한정적 표현을 사용한 이유는 나중에 말씀드릴 것입니다. 다음 인용문 중의 고딕체 ①,② 등은 제가 붙였습니다.

(1) 기본적인 방침

우선 (1) '기본적인 방침'의 '새로운 지역포괄지원체계에서 요구되는 인재상'에서는 다음과 같이 말하고 있습니다. '새로운 지역포괄지원체계에서는 한정된 인적 자원으로 복합적이고 곤란한 니즈(needs)에 효과적이고 효율적으로 지원을 제공하기 위해 ① 지원이 필요한 자나 그 세대가 안고 있는 복합적인 과제에 대해 끊임없이 포괄적인 지원이 일관되게 이루어질 수 있도록 지원 내용을 관리(management)할 것, ② 복합적이고 곤란한 과제에 대해 개별 분야별로 다른 사람이 서비스를 제공하기 어려운 경우도 있기 때문에, 지역의 실정에 따라 분야 횡단적으로 복지서비스를 제공할 수 있을 것이 요구된다.'

또한 ‘이러한 새로운 지역포괄지원체계를 담당하는 사람으로서는 ① 복합적인 과제에 대한 적절한 평가(assessment)와 다양한 지원의 조정(coordinate)이나 조언을 하고, 다양한 사회자원을 활용해 종합적인 지원 플랜을 수립할 수 있는 인재, ② 복지서비스 제공을 담당하는 사람으로서 특정 분야에 관한 전문성뿐만 아니라 복지서비스 전반에 대해 어느 정도의 기본적인 지견과 기능을 가진 인재가 요구된다’고 되어 있습니다.

그 다음의 '요구되는 인재의 육성・확보의 방향성'은 생략하고, 이어서 '중장기적인 검토 과제'에서는 다음과 같이 서술하고 있습니다. ‘새로운 지역포괄지원체계의 기반이 되는 인재에게는 분야 횡단적인 지식과 전문성이 요구되고 있고, 이러한 인재를 육성・확보하기 위해서는 분야 횡단적인 자격의 방향성을 포함한 검토가 필요하다.’ 이 점에 대해서는 2에서 서술하는 ‘일본 1억 총활약 플랜’에서 보다 구체적으로 제기됩니다.

(2) '새로운 지역포괄지원체계를 담당하는 인재의 육성・확보를 위한 구체적 방안’

‘새로운 지역포괄지원체계를 담당하는 인재의 육성・확보를 위한 구체적 방안’ 첫머리의 ‘인재의 육성・확보를 위한 구체적 방안’에서는, 6개의 방안을 제시하고 있습니다. 소셜워커(단체)가 가장 주목해야 할 것은 다음과 같습니다.

'포괄적인 상담지원시스템 구축의 시범실시 등'에서는 '전문적인 지식 및 기술을 가지고 복지에 관한 상담에 응하고, 조언, 지도, 관계자와의 연락・조정, 기타 원조를 실시하는 자로 규정된 사회복지사에 대해서는, 복합적인 과제를 안고 있는 자를 지원하는 데 있어 그 지식과 기능을 발휘할 것으로 기대되므로, 새로운 지역포괄지원체계에서의 코디네이트 인재로서의 활용을 포함해, 그 방향성과 기능을 명확히 한다.'(21쪽)

(3) 저의 위기의식과 복지계열 대학의 대응

저는 ‘신복지 비전’이 발표된 2015년에는, 일본복지대학 학장과 일본사회복지교육학교연맹 회장이었는데, 이러한 사회복지사의 기술 방식에 강한 위기감을 가졌습니다. 이 말은, 사회복지사에 대한 기술은 위의 한 군데밖에 없고, 게다가 ‘복지에 관한 상담에 응하고 조언, 지도, 관계자와의 연락・조정, 기타 원조를 하고 있는 사람이 아니라, 이러한 업무를 (법적으로) '실시하는 사람으로서 규정되고 있는 사회복지사’ = 실제로 이러한 업무를 실시하고 있다고는 명시하지 않는, 냉정한 표현이 되고 있었기 때문입니다. 일본사회복지사회 등이 오랜 기간 동안 요구하고 있는 ‘사회복지사의 임용 확대’에 대해서는 전혀 언급하지 않았습니다. 세 번째 축에서는 '정신질환'을 가진 사람들을 위한 지원에 대해 쓰여져 있음에도 불구하고, 정신보건복지사에 대한 기술은 없습니다.?? 처음부터 ‘소셜워커(소셜워크)’라는 용어도 전혀 사용되고 있지 않습니다.

다만, 일본복지대학 학장・일본사회복지교육학교연맹 회장으로서는, 이 기술을 비판할 뿐만 아니라 ‘신복지 비전’에 대해서 조금이라도 적극적인 대응을 할 것이 요구됩니다. 그래서 세 번째 축에서 (사실상의 소셜워커에게) ‘요구되는 인재상’은 (i) 지원의 매니지먼트, 어세스먼트 능력을 갖고, (ii) 분야 횡단적인 복지 서비스의 지식・기술을 가지며, 또한 (ⅲ) 두 번째 축에서 강조되고 있는 ICT를 구사할 수 있는 인재라고 읽었습니다. 덧붙여서, 제3절 개혁 항목에서는 ‘분야 횡단적’이라고 하는 표현이 다섯 번이나 사용되고 있습니다.

저는 복지계열 대학의 학생이 (i)와 (ii)의 능력을 몸에 익히기 위해서는, 사회복지직과 타 직종과의 연계를 체감 할 수 있는 ‘다직종 연계 교육’의 도입과 확충이 불가결하다고 생각하고 있습니다. 게다가 복지계열 대학의 교원 자신이, 자신의 좁은 전문성의 틀을 깨고 대학 내외에서 ‘다직종 연계’의 교육・연구・실천에 적극적으로 참가할 필요가 있다고 생각했습니다.

다행히도 일본복지대학은, 일본에서 (아마 세계에서도) 최초로 1970년대부터 다직종 연계 교육을 필수로(과목명 ‘어셈블리(assembly)’) 하고 있는 후지타보건위생대학(현재 후지타 의과대학)과 2015년 2월에 포괄연계협정을 체결하고 있었으므로, ‘신복지 비전’ 발표 후, 일본복지대학의 교원과 사회복지학부 학생이 동 대학의 다직종 연계 교육에 참가하고 있습니다.

2. '일본 1억 총활약 플랜' 시책에서 의료・복지 관계자가 주목해야 할 것 - 복수 자격에 공통된 기초 과정의 창설과 '지역공생사회의 실현' (2)

다음으로, 2016년 6월에 각의 결정된 ‘일본 1억 총활약 플랜’(이하, 플랜)의 시책에서 의료・복지 관계자가 주목해야 할 것에 대해서 말씀드리겠습니다.

플랜에 처음 포함된 시책으로, 당시 의료・복지 관계자가 가장 주목한 것은 '개호 이직 제로의 실현'을 위한 대응책 ⑨ '지역공생사회의 실현'(60쪽)에 '의료, 개호, 복지의 전문자격에 대해 복수 자격에 공통된 기초과정을 마련해 한 사람의 인재가 복수의 자격을 취득하기 쉽도록 하는 것을 검토한다', '의료, 복지의 업무 독점 자격의 업무범위에 대해, 현장에서 효율적이고 효과적인 서비스 제공이 진행되도록 재검토한다'고 기입한 것이었습니다. ‘신 복지 비전’에서는, ‘분야 횡단적인 자격의 방향에 대해서, 중장기적으로 검토를 진행시켜 나가는 것이 필요하다고 생각한다’(20쪽)고 추상적으로 쓰여져 있던 것에 비하면, 상당히 구체적인 기술입니다. 이 결정에 근거해, 특히 개호복지사와 준간호사²⁾와의 ‘공통의 기초 과정’을 마련하는 검토를 했습니다만, 4년 후인 현재도 구체적인 안은 전혀 나타나지 않고, 사실상 흐지부지 되었다고 말할 수 있습니다.

그 다음으로 플랜 속에 있는 복지전문직에 관한 기재를 보면, '사회복지사'와 소셜워커에 대해 일반적인 기재는 없는 반면, 스쿨 소셜워커(SSW; School Social Worker)³⁾에 대한 기재는 4군데나 있었습니다. 특히 플랜의 본문 12쪽의(과제를 안고 있는 아이들에게 배움의 기회 제공) 서두에서는, ‘특별한 배려가 필요한 아동 학생을 위한 학교 지도체계의 확보, 스쿨 카운슬러, 스쿨 소셜워커의 배치 등 교육상담 기능의 강화에 노력한다’라고 쓰여 있습니다.

정부 문서의 최상위에 있는 각의 결정에 더구나 본문에, 스쿨 소셜워커의 역할이 명기된 것은 이것이 처음이며, 획기적이라고 할 수 있습니다. 또 43쪽의 부록 표에는 스쿨 소셜워커(SSW)를 2015년도의 2,247명에서 2019년도의 10,000명으로, 5년에 4배화 하는 수치목표도 나타냈습니다. 다만, 그 후 이에 대한 구체화는 거의 진행되고 있지 않는 것 같습니다.

그리고 정신보건복지사에 대해서는 57쪽 부록 표 '개호 이직 제로의 실현'을 위한 대응책의 ⑧ 장애인, 난치병 환자, 암환자 등의 활약 지원(그 1)의 구체적 시책의 결론(4번째)에 '정신장애인 등의 직업훈련을 지원하기 위해 직업훈련학교에 정신보건복지사를 배치하고 그 지원을 받으면서 직업훈련을 수강할 수 있도록 하는 등 수용체계를 강화한다'고 기술되어 있습니다. 이것은 정신장애인 등의 직업훈련학교에 한정한 기술입니다만, ‘신복지 비전’이 정신보건복지사를 전혀 언급하지 않았던 것에 비하면, 각의 결정에 기입된 것, 게다가 정신보건복지사의 직역 확대가 제시된 것은 큰 진전이라고 할 수 있습니다. 다만, 그 후 이에 대한 구체화도 거의 진행되고 있지 않은 것 같습니다.

「지역공생사회의 실현」

복지 관계자가 플랜에서 또 하나 주목해야 할 것은 본문 16쪽(4. '개호 이직 제로'를 위한 대처 방향)의 마지막에 '(4) 지역공생사회의 실현'을 내세우고, 다음과 같이 쓴 것입니다.

<아동・고령자・장애인 등 모든 사람들이 지역, 생활, 보람을 함께 창출하고 서로 높일 수 있는 '지역공생사회'를 실현한다. 따라서 지원자 측과 수혜자 측으로 나뉘는 것이 아니라 지역의 모든 주민이 역할을 갖고 서로 의지하면서 자신답게 활약할 수 있는 지역 커뮤니티를 육성하고, 복지 등 지역의 공적 서비스와 협동하여 서로 도울 수 있는 구조를 구축한다. 또한, 기부 문화를 양성해, NPO와의 연계나 민간자금의 활용을 도모한다.>

'공생사회'는 복지 관계자에게 친숙한 용어입니다만, 각의 결정이 지역공생사회라고 하는 용어를 사용한 것은 이것이 처음이며, 게다가 현재에 이르기까지 이것이 지역공생사회의 유일한 공식적인 정의와 설명으로 되어 있습니다. '지역공생사회의 실현을 위한 사회복지법 등의 일부를 개정하는 법률'에도 지역공생사회의 법적 정의는 쓰여 있지 않습니다. 이 점은 지역포괄케어시스템에 대해서는 2013년의 사회보장개혁프로그램법과 2014년의 의료개호종합확보추진법에서 법적 정의가 부여된 것과 크게 다릅니다.

플랜에 따라, 후생노동성은 2016년 7월에 ‘“우리 일・다함께” 지역공생사회 실현 본부’를 설치했습니다. 당시, 복지연구자와 복지업계에서는, 이 ‘우리 일・다함께’ 지역공생사회가 대인기였지만, 현재는 (정확하게 말하면 시오자키 야스히사(塩崎恭久) 후생노동장관이 2017년 8월에 퇴임한 후로는), 이 용어는 후생노동성 내에서는 전혀 사용되고 있지 않아 후생노동성 내에서 사실상 폐기되었습니다. 실제로 각의 결정 ‘일본 1억 총활약 플랜’에서 이용된 것은 지역공생사회만으로, ‘우리 일・다함께’라고 하는 표어는 시오자키 장관이 독자적으로 개인 플레이적으로 붙인 것입니다. 후생노동성의 '“우리 일・다함께” 지역공생사회 실현본부‘ 인터넷 사이트에도 제1회 회의(2016년 7월 15일) 이후의 자료는 게재되어 있지 않습니다.

3. 지역력강화검토회 '최종 보고'는 소셜워커의 역할을 높이 평가했지만…(3)

셋째로 지역력강화검토회(좌장 : 하라다 마사키(原田正樹))가 2017년 10월에 발표한 '최종 보고'의 소셜워커에 관한 기술을 검토하겠습니다. 이 검토회는 플랜에서 제시한 ‘지역공생사회의 실현’을 구체적으로 검토하기 위해서 설치되었습니다. 이 문서는 후생노동성 관련 공식 문서로, 유일하게 소셜워커의 역할을 포괄적으로 나타낸 기념비적 문서로 소셜워커의 필독 문헌이라 할 수 있습니다.

저는 이 문서가 발표되었을 때, 다음의 3가지 점에 주목했습니다. ① 실질적인 지역 관점과 새로운 자립 관점을 제기했다, ② 소셜워커의 역할을 높게 평가했다, ③ 고령자에 한정하지 않는 지역포괄케어시스템을 제기했다. 이하, ②에 대해서 자세하게 설명하겠습니다.

실제로 지역력강화검토회의 '중간 보고'(2016년 12월)는 '소셜워커의 기능'에 대해서는 중시하고 있었지만, 소셜워커에 대해서는 거의 언급하지 않았습니다(2번뿐). 이에 반해 '최종 보고'에서는 소셜워커에 관한 기술이 11곳이나 있으며, 그 중 9곳이 각론의 1에서 집중적으로 쓰고 있습니다. 그 기술은 매우 구체적이어서 사회복지관계자 이외의 독자가 읽어도 소셜워커의 역할과 기능을 알 수 있도록 표현되었습니다.

검토회의 성격상 기술의 대부분은 지역(력 강화)과의 관련성에서 쓰고 있지만, 복지영역 검토회의 문서로는 드물게 의료분야에서의 소셜워커의 역할에 대해서도 다음과 같은 기술이 있습니다. '재택의료를 실시하고 있는 진료소나 지역의료를 담당하고 있는 병원에 배치되어 있는 소셜워커 등이 환자의 요양 중에 생긴 고민거리에 대한 상담지원이나 퇴원 조정뿐만 아니라, 지역의 다양한 상담을 수용하는 방법'(17쪽). 저는 앞으로 지역포괄케어와 복지개혁의 주된 현장은 '지역'이라 생각하여 의료 소셜워커를 포함한 소셜워커가 '지역에 적극적으로 나간다'와 같이 제창하고 있었으므로 이 기술에 크게 공감했습니다(5).

그리고 최종 보고에서는 중간 보고에서 ‘포괄적인 상담지원을 담당할 수 있는 인재’의 기능이라고 모호하게 표현되었던 것이, ‘소셜워커의 5가지 기능’이라고 좀 더 구체적으로 재게재 되었습니다(16쪽) : ‘제도 횡단적인 지식, 어세스먼트 능력, 지원계획의 수립・평가, 관계자의 연계・조정, 자원개발’. 후생노동성의 위원회나 검토회의 보고에서 소셜워커의 역할이 이렇게 포괄적으로 논의된 것은 처음이며, 앞으로는 이러한 정식화가 ‘사실상의 표준(defacto standard)’이 될 것이라 생각합니다.

제가 또 하나 강조하고 싶은 것은, 최종 보고가 소셜워커의 중시에 대응하여 전문직의 역할과 다직종 연계도 강조하고 있는 것입니다. 후자는 최종 보고에서 처음으로 다루어졌습니다. 저는 다음의 제기가 가장 중요하다고 생각합니다 : ‘다직종 연계에 있어서는 보건・의료・복지에 한정되지 않고, 고용・취업, 주거, 사법, 교육, 산업 등의 분야로도 확대되고 있다는 점에 유의할 필요가 있다’(13쪽).

반면, 최종 보고는 사회복지사, 정신보건복지사 등의 구체적인 직종명은 쓰고 있지 않습니다. 이것은 최종 보고, 나아가 후생노동성(사회・원호국)이 소셜워커의 기능과 소셜워커의 '국가자격시험'(사회복지사・정신보건복지사)을 엄격하게 구별하고 있는 것을 의미합니다. 후술하는 것처럼 저는 이 구별 자체는 타당하다고 생각합니다. 또한 이러한 엄격한 구별은 일본사회복지사회가 오랜 세월 요구하고 있는 사회복지사 자격의 업무 독점화가 불가능한 것도 의미하고 있습니다.

* 문헌 ----------------------------------------------------

(1) 二木立『地域包括ケアと福祉改革』勁草書房, 2017, 제2장 제1절 「厚労省プロジェクトチーム『新福祉ビジョン』をどう読むか」(56-67쪽)

(2) 二木立『地域包括ケアと福祉改革』勁草書房, 2017, 제2장 제2절 「『ニッポン一億総活躍プラン』と『地域共生社会実現本部』資料を複眼的に読む」(68-79쪽)

(3) 二木立『地域包括ケアと医療・ソーシャルワーク』勁草書房, 2019, 제2장 제1절 「『地域力強化検討『会最終とりまとめ』を複眼的に読む－ソーシャルワーカーの役割を中心に」(50-59쪽).

역자 주1) 사회복지사는 국가자격으로 전문적인 상담과 원조를 하는 전문가이지만, 소셜워커는 의료, 교육, 복지,

개호 등의 분야에서 상담원으로서 지원하는 직종이며 별도의 자격증이 없다.

역자 주2) 도도부현 지사 발행의 면허를 받아 의사 및 간호사의 지시하에 질병과 상처를 입은 사람의 간호와

진료 보조를 수행한다. 우리나라의 간호조무사와 유사하나 자격조건 등에서 일부 차이가 있다.

역자 주3) 아동이나 학생의 문제에 대해서 보호자, 교원과 협력하면서 문제를 해결하는 전문직이다.

(다음회에 계속 ☞)

[원문출처 : http://www.inhcc.org/jp/research/news/niki/]

니키 류(원저자) / 이영숙(번역) news1@silverinews.com

트윗하기