논문 : 『2018년판 후생노동백서』를 어떻게 읽어야 하나?

(통권 182호 2019.09.01. 논문1)

논문 : 『2018년판 후생노동백서』를 어떻게 읽어야 하나?

(「심층을 읽다・진상을 풀다」(88) 『일본의사신보』 2019년 8월 3일자(4971호) : 58～59쪽)

후생노동성은 2019년 7월 9일 『2018년판 후생노동백서¹⁾』를 공표했습니다. 테마는 "장애나 질병 등과 마주하여, 모든 사람이 활약할 수 있는 사회로"입니다.

2017년 판의 테마는 "사회보장과 경제"였는데, "냉정한 두뇌"에 기초한 서술이 이루어진 것과는 대조적으로 금년 판은 "따뜻한 마음"에 기초한 서술이 많아, 후생노동 행정의 광범위한 업무범위에 대해서 다시 한 번 놀라게 됩니다. 이하에서 제1부(전체 4장)의 구성과 내용을 간단히 소개함과 동시에 저의 평가와 의문에 대해서 설명하고자 합니다.

2개의 불상사로 인하여 공표가 9개월 간 지연　

그전에 2018년 판의 가장 큰 특징에 대해서 말하고자 합니다. 그것은 공표가 2017년 판에 비해 9개월이나 늦어진 것입니다. 그 이유는 2018년에 발각된 2개의 불상사(장애인고용률제도, 매월근로통계조사와 임금구조기본통계조사 등의 「부적절한 취급」)에 대한 대응 때문입니다. 서론의 40%(69행 중 28행)가 이러한 것들에 대한 반성과 사과에 대해서 기술하고 있고, 59~66쪽, 498~500쪽에 대응 상황이 기술되어 있습니다.

저는 일본복지대학에서 오랜 시간 학장²⁾ 등 관리직을 지냈는데, 그때 가장 중시했던 것은 "법령 준수"였습니다. 대학원에서의 논문 지도에서는 조사의 실시와 결과의 해석을 엄격하게 실시할 것을 요구했습니다. 그런 만큼, 정부・후생노동성이 법령 위반의 "부적절한 실무 관행"을 오랜 세월 계속하고 있던 것에 대해서는 깜짝 놀랐습니다. 특별감찰위원회 등에 의한 검증과 대책이 이루어졌다고는 해도, 후생노동성이 신뢰를 회복하려면 상당한 기간이 필요할 것이라고 생각합니다.

장애인・환자와 은둔형 외톨이(히키코모리)를 동격으로 다루다.

제1장 "장애와 질병을 가진 자 등의 현황과 대책"에서 특이한 것은 "장애자 등", "질병을 가진 자 등"과 동격으로 "사회 활동을 하는 데 어려움을 가진 자"("넓은 의미의 은둔형 외톨이" 상태에 있는 자)를 두고 있는 것입니다. 이러한 것은 처음이라고 생각합니다. 각각에 대한 '현황과 대응'을 신중하게 쓰고 있어 최신 데이터 북, 후성노동성 시책의 가이드북으로서 유용합니다.

저는 고용되어 있는 장애자 수, 실제 고용률이 꾸준히 증가하고 있는 반면, 그들의 "일반 기업에 취업한 후의 직장 정착률"이 특히, 정신장애자에서 낮은 것에 주목했습니다(취업 후 3개월 시점에서 69.9%, 1년 시점에서 49.3%. 53쪽). 또 직업이 있는 자 중에 치료를 하러 다니면서 일하는 사람의 비율이 1998년의 25.5%에서 2016년 34.9%로, 18년간 9.4%포인트나 증가하고 있는 것에 놀랐습니다(90쪽).

한편, 제1장 앞부분에 "장애자 수"에 신체장애자(아동), 지적장애인(아동), 정신장애자만을 대상으로 하고 "고령자 관계 시설 입소자", 난치병 환자를 제외하고 있는 것에는 강한 의문을 느꼈습니다(3쪽). 왜냐하면 "백서"가 43쪽에서 인용하고 있는 "국제생활기능분류(ICF)"의 정의에 따르면, 이들도 분명히 장애인이고 37쪽에서 "장애인종합지원법에 의한 장애보건복지시책"의 "대상이 되는 『장애자』에는 난치병 등도 포함된다"라고 명기하고 있기 때문입니다. "백서"는 "국민의 약 7.6%가 어떠한 장애를 가지고 있다"라고 쓰고 있는데 이들을 더하면 10%를 넘는 것은 확실합니다.

하나 더 궁금한 것은 "자립"을 "일상생활 자립", "사회생활 자립", "경제적 자립"의 3가지로 한정하여, 이들의 기초에 있는 "정신적 자립(자율)"은 언급하지 않은 것입니다.(122, 128쪽).

국민의식 조사와 선진사례 소개 분석　

제2장 "자립지원에 관한 국민의식 조사"는 "속성을 통한 의식의 차이를 분석하기 위해 ① 장애와 질병을 가진 자, ② 가까이에 장애자와 질병을 가진 자가 있는 자, ③ 기타 사람의 3개 유형으로 분류"한 인터넷 조사에서(143쪽) "지역에서 서로 지지하는 의식"과 "취업 등에 관한 의식"에 대한 3개 유형 간의 차이를 다면적으로 분석하고 있습니다.

한편, 결과의 대부분은 제 관점에서는 "예정조화적³⁾"으로 보입니다. 이것은 "백서"도 인정하고 있듯이, "응답자는 인터넷을 이용할 수 있는 사람으로 한정된다"이기 때문에(143쪽), 특히 "장애와 질병을 가진 자"의 응답자가 인터넷을 이용할 수 있는 경증자에 치우치고, 3개 속성의 응답자의 차이가 아주 작아졌기 때문이라고 생각합니다. 적어도 "장애와 질병을 가진 자"에 대해서는 인터뷰 조사를 병용한다면 3개 유형의 차이는 더욱 뚜렷해졌을 것이라고 느꼈습니다.

제3장 "장애와 질병을 가진 자 등을 지원하는 현장의 대응 사례"는 "장애인 고용・장애자 취업 지원", "치료와 일의 양립 지원・건강 만들기", "사회 활동을 하는 데 어려움을 가진 자 등 지원"의 "대책 사례"를 소개하고 이에 대한 "분석"을 실시하고 있습니다. 기존의 "백서"와는 달리 사례의 소개에 그치지 않고 그것을 보고 "대응의 포인트"를 추출하는 것은 의욕적입니다(202쪽).

그러나 인나미 이치로(印南一路) 의료경제연구기구 연구부장의 지적처럼 "성공 사례의 조사만으로는 성공의 요인은 알 수 없다"("성공 사례의 공통요인 연구의 치명적 결함" 『Monthly IHEP』 2014년 7월호 : 24～28쪽)라고 하는 것도 있어서, 성공 사례와 실패 사례와의 비교를 해야 한다고 생각합니다. 또는 "백서"에서 다룬 성공・선진 사례가 어려움에 처했을 때의 이유나 극복 과정을 썼다면, 독자에게는 참고가 되었을 것이라고 생각합니다.

「지역공생(共生)사회⁴⁾」의 기술이 거의 없다.

제4장 "포섭(包攝)과 다양성이 초래하는 지속적인 사회 발전을 위해서"는 이상의 기술을 토대로 "1억 총 활약 사회⁵⁾의 실현"의 대책을 논하고 있습니다. 여기에서는 "일하는 방법 개혁"을 가장 중시하고 있습니다. 이어 "모든 사람들이 활약할 수 있는 사회 실현을 향한 방향성"을 ① 본인의 시점, ② "장애와 질병을 가진 자와 사회 활동을 하는 데 어려움을 가진 자 등이 가까이 있는 자의 시점", ③ "기타 사람의 시점"의 3가지 시점에서 총론적으로 검토하고 있습니다.

실제로 저는 "백서"의 테마인 "장애나 질병 등과 마주하여, 모든 사람이 활약할 수 있는 사회로"를 읽고, 이것은 "지역공생사회" 그 자체라고 느꼈습니다. 그러나 뜻밖에도 "지역공생사회"라는 용어는 "서론", 제1부의 목차, 제1부 각 장의 본문의 소제목에서 전혀 쓰이지 않았습니다. 역시나 제4장의 본문에서는 이 용어는 몇 번인가 사용되고 있는데, 제대로 된 기술은 없습니다.

또 207쪽의 기술에 따르면, "지역공생사회"는 "일본 1억 총 활약 플랜"의 "새로운 세 개의 화살⁶⁾"의 하나인 "안심할 수 있는 사회보장"을 위한 3개 대응의 하나에 불과합니다. 이 밖에는 "건강수명의 연장"과 "장애자, 난치병 환자, 암 환자 등의 활약 지원"). 즉, 지역공생사회는 "안심할 수 있는 사회보장"의 하위 개념으로 되어 있습니다.

"백서" 제2부(각론)의 제4장에서는 "지역공생사회"는 생활보호와 같은 선상에서 기술되고, 게다가 "지역공생사회의 핵심적인 역할을 할 것으로 기대되고 있는 생활곤궁자자립지원제도"라는 표현으로 상징되는 것처럼 협의의 사회복지 시책의 일부로 설명되어 있습니다(325쪽).

이 가벼운 기술은, 사회복지 관계자가 "지역공생사회"를 매우 높게 평가하고 있는 것과는 대조적입니다. 예컨대 "지역력(地域力)강화검토회 최종 정리 보고"(2017년 9월)는 "지역공생사회의 실현을 위한 대응"을 "전국민보험제도를 전제로 한 사회보험제도[1961년], 행정조치에서 계약제로 변경하는 개호보험제도의 창설[2000년]에 이어, 전후(戰後) 세 번째 전환점으로 파악된다"라고 하였습니다(29쪽). 성급한 분은 "지역포괄케어시스템⁷⁾으로부터 지역공생사회로의 전환"이라고도 주장하고 있습니다.

그것에 대해서 저는 지역공생사회의 이념은 높이 평가하면서도, 그것의 "법적 정의는 없고 행정적 취급도 약하다", "추상적 이념에 그치고 있기 때문에, 현실적인 시책은 지역포괄케어시스템의 실현을 목표로 추진 중"에 있다고 판단하고 있습니다(『지역포괄케어와 의료・소셜워크』(地域包括ケアと医療・ソーシャルワーク, 勁草書房, 2019) 25～27쪽). 현실에서도 지역공생사회 관련의 시책은 후생노동성 전체에서가 아니라, 사회・원호국⁸⁾ 내에서, 게다가 사회복지의 테두리 내에서 검토되고 있습니다. "백서"를 읽고, 저의 이러한 이해가 타당하다는 것을 확인할 수 있었습니다.

역자 주1) "보건복지백서"(보건복지부)에 해당함.

역자 주2) 대학교 총장과 유사함.

역자 주3) 일본 사회에서 소설・영화・연극・경제・정치 등과 폭넓은 범위에서 관중・민중・관계자 등이

예상하는 흐름에 따라서 사태가 움직여서 결과가 분명하고 실제로 예상대로의 결과가 되는 것을 의미한다.

역자 주4) 사회구조의 변화나 사람들의 생활의 변화를 근거로 제도・분야마다의 「종적관계」나 「지원자」,

「수급자」라고 하는 관계를 넘어 지역 주민이나 지역의 다양한 주체의 참가를 통해서 사람과 사람,

사람과 자원이 세대나 분야를 넘어 연결되는 것으로 주민 한 사람 한 사람의 생활과 삶의 보람, 지역을

함께 만들어 가는 사회를 목표로 하는 것.

역자 주5) 저출산・고령화에 제동을 걸어 50년 후에도 인구 1억 명을 유지해서 가정・직장・지역에서 누구나가

활약할 수 있는 사회를 목표로 한다.

역자 주6) 아베노믹스의 새로운 정책으로 첫 번째 화살은 2014년도에 490조 엔이었던 명목 GDP를 600조 엔까지

올려서 「강한 경제」를 목표로 한다. 두 번째 화살은 「육아 지원」을 충실히 추진해 희망 출생률 1.8 실현을